Marcher en arrière de l'Irlande du Nord à Chypre

J'ai été surpris de lire les déclarations sur le cycle d'octobre des négociations sur le Brexit selon lesquelles des progrès avaient été réalisés sur la question de la frontière irlandaise. Je ne voyais pas comment cela était possible, car ce que le Royaume-Uni veut ne peut pas être réalisé. Il ne peut pas quitter le marché unique (qui est là où il va être; même un accord de type EEE, qui en fait ne va pas se produire, ne résoudrait pas le problème frontalier) et ne pas avoir de frontière frontalière dure entre l'Irlande du Nord et la République d'Irlande. Je n'ai vu aucun signe que le Royaume-Uni ait abandonné sa position.
Sir Ivan Rogers, l'ancien représentant permanent du Royaume-Uni auprès de l'UE, a confirmé le manque de réalisme de la position britannique, d'après un témoignage parlementaire de mercredi dernier:
Sir Ivan Rogers: C'est extrêmement difficile, en toute honnêteté, parce que nous quittons l'union douanière. Soyons clairs: nous quittons l'union douanière parce que nous voulons une politique commerciale souveraine autonome. Vous voulez une politique commerciale souveraine autonome parce que vous avez l'intention d'avoir une politique commerciale différente. Si vous avez une politique commerciale différente, vous allez appliquer des taux de droits différents à divers produits. Vous êtes également ouvert à l'application de différentes normes, par exemple des normes vétérinaires et des normes phytosanitaires.
Disons, par exemple, que nous avons conclu un accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et les États-Unis. Le gouvernement met tout en œuvre et veut cet accord. Comme tout le monde, j'ai lu le FT l'autre jour à ce sujet. D'après ma longue expérience de négociation avec les Américains dans le cadre d'accords de libre-échange, je peux vous dire qu'ils ne concluront pas d'accord de libre-échange avec les Britanniques ou qui que ce soit sans un élément agricole majeur. Le Congrès se soucie plus de l'agriculture et de l'accès aux marchés agricoles que de toute autre question. Vous pensez peut-être que c'est très triste, mais c'est vrai.
Ils formuleront ensuite un ensemble d'exigences dans cette négociation de libre-échange qui entraînera non pas nécessairement un affaiblissement des normes, mais une divergence des normes par rapport aux normes européennes, comme leur prix dans cet accord. Premièrement, ils voudront un accès au marché pour divers de leurs principaux produits agricoles, qu'ils pensent ne pas pouvoir obtenir dans l'Union européenne pour le moment, et ils ont raison. Ils pensent que l'UE bloque divers de leurs produits agricoles. L'UE pense que les États-Unis bloquent plusieurs des leurs. Au moment où cela se produit, la frontière dure devient un gros problème pour l'UE27.
M. Jack: L'UE n'a pas conclu d'accord commercial avec l'Amérique, ce qui est très peu probable.
Sir Ivan Rogers: Dès que vous avez une divergence entre la politique commerciale britannique et la politique commerciale de l'UE, vous créez immédiatement le cas pourquoi l'UE27 aura un problème à la frontière irlandaise. Ils auront un problème à la frontière irlandaise, car sinon ce sera une voie de contournement massive des marchandises qui transitent par le Royaume-Uni, passent par la frontière irlandaise et entrent dans l'UE27 par cette voie. Nous ne pouvons pas simplement rejeter cela comme un problème théorique. Ce n'est pas un problème théorique.
M. Jack: Voyez-vous une infrastructure physique nécessaire à la frontière irlandaise? Je sais que j'ai utilisé mon temps.
Président: Je voulais demander si l'un de nos avocats a des commentaires sur l'ensemble de la frontière européenne. Sir Ivan, avez-vous quelque chose sur l'infrastructure physique avant de poursuivre?
Sir Ivan Rogers: Tout ce que j'ai entendu de sources irlandaises indique qu'ils ne pensent pas qu'une solution technique, en évitant l'infrastructure physique mais en ayant une frontière dure virtuelle et invisible, est une réponse. Une partie de cela a été longuement exprimée par Leo Varadkar et Simon Coveney. Ils continuent de le dire, très ouvertement et avec détermination, dans les 26 autres capitales. Ils disent: ce n'est pas une solution et nous n'acceptons pas cela comme une solution. »
Ils ont lu le document britannique, lorsqu'il a été publié en août, comme indiquant que les Britanniques pensaient qu'il y avait une solution technologique à ce problème, et cela a très mal fonctionné, à mon avis. Depuis, l'ambiance s'est quelque peu améliorée entre Londres et Dublin, mais Dublin a estimé que les Britanniques essayaient de trouver des sifflements technologiques pour quelque chose qui n'était pas susceptible d'une solution technologique. C'était mon estimation.
Par Stavros Zenios, membre invité à Bruegel. En 2013-2014, il a été vice-président du Conseil chypriote des conseillers économiques et a siégé au conseil d'administration de la Banque centrale de Chypre (2014-2015). Publié à l'origine chez Bruegel
L'accord du Vendredi saint a mis fin aux conflits séculaires de l'Irlande. Elle a également laissé espérer que la réunification de Chypre serait possible au sein de l'Union européenne. Dernièrement, cependant, la ligne verte »qui divise l'île la plus à l'est de l'UE, est considérée comme un modèle pour une frontière douce sur l'île la plus à l'ouest de l'Union après le Brexit.
Les nations européennes peuvent certainement trouver de meilleurs moyens de résoudre les questions politiques que de demander des réponses à la dernière capitale divisée de l'Europe. La Ligne verte est une zone de guerre et j'ai été arrêté une fois par les troupes de maintien de la paix de l'ONU lorsque j'ai enfoncé par inadvertance mon vélo dans la zone tampon démilitarisée derrière le campus de l'Université. Il est difficile de voir la Ligne verte répondre aux besoins de l'Irlande du Nord.
Néanmoins, ce modèle est en cours de discussion. Le document de position du gouvernement britannique fait référence à Chypre à titre d'exemple. Un document de travail du Brexit Policy Institute souligne le modèle chypriote «pour la libre circulation des marchandises». Nikos Scoutaris de l'Institut universitaire européen suggère que les dispositions juridiques adaptées à la situation chypriote pourraient offrir une certaine inspiration si l'Irlande du Nord (et l'Écosse) souhaitaient rester dans l'UE. D'un autre côté, Michel Barnier, le négociateur en chef de l'UE, suggère que la solution pour la frontière entre l'Irlande du Nord et l'Irlande ne peut pas être basée sur un précédent ».
Dans ce blog, je passe en revue le desideratum d'Irlande du Nord et les accords de la Ligne verte, et explique pourquoi ces accords ne peuvent pas fonctionner pour l'Irlande du Nord. Je signale deux asymétries importantes entre les deux îles. Bien que l'expérience de Chypre ait quelque chose à offrir, elle ne fournit pas de modèle, et ne devrait pas non plus.
Le Desideratum d'Irlande du Nord
La lettre du Premier ministre au titre de l'article 50 exprime la position du Royaume-Uni:
Nous devons prêter attention aux relations uniques du Royaume-Uni avec la République d'Irlande et à l'importance du processus de paix en Irlande du Nord. La République d'Irlande est le seul État membre de l'UE à avoir une frontière terrestre avec le Royaume-Uni. Nous voulons éviter un retour à une frontière dure entre nos deux pays…
Cette déférence envers le statu quo est très probablement bien accueillie par tous les acteurs. Cependant, la flexibilité unilatérale est insuffisante. La frontière sera soumise aux réglementations de l'UE d'un côté et aux réglementations britanniques de l'autre. Un accord réciproque convenu est nécessaire pour garantir que la frontière soit aussi transparente et sans frottement que possible. C'est là que la Ligne verte entre en discussion.
Flexibilité de la ligne verte
Alors que le territoire de la République de Chypre couvre toute l'île, la partie nord est sous contrôle militaire turc depuis les événements de 1974. Lorsque le pays a rejoint l'UE en mai 2004, l'application de l'acquis a été suspendue dans les zones où le gouvernement ne exercer un contrôle efficace. La ligne verte séparant le nord date des hostilités entre les communautés chypriote grecque et chypriote turque en 1964, lorsqu'un officier britannique a marqué au crayon vert la ligne de cessez-le-feu traversant la capitale Nicosie. Avec l'avancée de l'armée turque en août 1974, la ligne a été prolongée de 180 km de l'ouest à la côte est, avec une zone tampon surveillée par les Bérets bleus de l'ONU. La ligne verte n'est pas considérée comme une frontière extérieure de l'UE et le règlement 866/2004 du Conseil définit les conditions dans lesquelles les dispositions des lois de l'UE s'appliquent à la circulation des biens et des personnes. C'est ce que l'on appelle le règlement de la Ligne verte.
Le règlement adopte des règles spéciales concernant le franchissement des marchandises, des services et des personnes, dont la responsabilité première incombe à la République de Chypre. Étant donné que ces zones se trouvent temporairement en dehors du territoire douanier et fiscal de la Communauté et en dehors de l'espace de liberté, de justice et de sécurité, les règles spéciales devraient garantir un niveau équivalent de protection de la sécurité de l'UE en ce qui concerne l'immigration illégale et les menaces pesant sur le public. l'ordre et de ses intérêts économiques en ce qui concerne la circulation des marchandises. Le gouvernement est tenu de contrôler toutes les personnes franchissant la ligne dans le but de lutter contre l'immigration illégale ».
Ces extraits présentent le côté dur du règlement. Il y a un côté plus gentil et plus doux qui encourage le commerce entre le nord et les zones où le gouvernement exerce un contrôle efficace. Les marchandises validées par la Chambre de commerce chypriote turque comme originaires du nord peuvent franchir librement la ligne. C'est cette disposition flexible qui inspire des arrangements potentiels pour l'Irlande du Nord.
En ce qui concerne les personnes, les citoyens de l'UE et les ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans la partie nord de Chypre peuvent franchir la ligne. Il en va de même pour quiconque pénètre dans l'île par les zones contrôlées par le gouvernement. Mais qu'advient-il de ceux qui entrent dans la partie nord de l'île par la Turquie? Le règlement stipule que, tout en tenant compte des préoccupations légitimes du gouvernement de la République de Chypre, il est nécessaire de permettre aux citoyens de l'UE d'exercer leur droit à la libre circulation au sein de l'UE et de fixer les règles minimales pour effectuer des contrôles sur les personnes au et d'en assurer une surveillance efficace, afin de lutter contre l'immigration clandestine ainsi que contre toute menace à la sécurité publique et à l'ordre public. »
Ce chef-d'œuvre libellé d'ambiguïté créative. Les citoyens de l'UE qui entrent sur l'île par le nord peuvent traverser la ligne verte en présentant une carte d'identité ou un passeport. Les ressortissants de pays tiers se voient généralement refuser l'entrée. Pourquoi cette distinction? Les résidents de l'UE peuvent entrer librement sur l'île, et le fait qu'ils soient arrivés par la Turquie n'est pas utilisé contre eux. Les ressortissants de pays tiers doivent obtenir un visa approprié et le faire contrôler à un port d'entrée légitime. Le gouvernement ne souhaite pas reléguer le contrôle de ses frontières aux points de passage de la Ligne verte.
Le règlement demande à la Commission de faire rapport au Conseil sur une base annuelle… sur la mise en œuvre du règlement et la situation résultant de son application ». À partir de ces rapports, nous pouvons suivre l'expérience des 14 dernières années (figure 1).
La ligne verte n'est pas si verte
Bien que flexible, la Ligne verte est loin d'être la frontière douce requise pour l'Irlande du Nord. Il existe un petit nombre de points de passage officiels »où la police de la République de Chypre applique le règlement de la Ligne verte. De même, les autorités chypriotes turques "- la République turque de Chypre-Nord" ont déclaré unilatéralement leur indépendance en 1983, mais ne sont reconnues que par la Turquie - exercent, en général, des contrôles symétriques pour les personnes et les marchandises en provenance des territoires contrôlés par la République.
Pourquoi une frontière dure est-elle inévitable? Si l'on fait abstraction de la complexité du conflit militaire avec la Turquie, un objectif important est de mettre un terme à l'immigration illégale en provenance du nord. Même avec des contrôles de police stricts et clôturé la zone tampon et des patrouilles militaires à travers la ligne, il y a eu des fuites importantes. Le nombre de migrants en situation irrégulière est indiqué dans la figure 1. Alors que les passages illégaux représentent moins de 0,5% des passages légaux, les fuites sont importantes pour une île comptant environ 1 million d'habitants. Pour mettre ces chiffres en perspective, Chypre devait recevoir un maximum de 300 réfugiés syriens, et l'immigration illégale à travers la Ligne verte représente plus de cinq fois ce quota.
Les points de passage officiels servent également à vérifier que les marchandises transportées sont produites dans le nord de Chypre et peuvent être échangées sans droits. La Turquie, qui jouit du libre-échange avec le nord de Chypre mais n'est pas membre de l'UE, ne peut pas exporter ses produits vers l'UE via la Ligne verte. Cependant, la contrebande de marchandises reste répandue. Les rapports de la Commission révèlent très peu d'échanges à travers la Ligne verte (4-5mil EUR par an), mais aussi des saisies de marchandises de contrebande (figure 1). Un rapport de Sapienta Economics révèle des dépenses de consommation beaucoup plus élevées (33,5 millions d'EUR en 2016), ce qui représente environ 15% du PIB combiné des économies des deux côtés de la fracture. La contrebande est principalement due aux écarts de prix et à la taxe plus élevée sur les produits du tabac en République de Chypre. Il y a aussi la contrebande de produits agricoles, animaux et laitiers et de produits violant les droits de propriété intellectuelle. Tous les échanges sont intra-insulaires.
Le modèle de la ligne verte pour l'Irlande
Les dispositions flexibles de la Ligne verte pour la circulation des marchandises ont incité le Brexit Policy Institute à proposer d'autoriser l'Exécutif d'Irlande du Nord à identifier les marchandises comme originaires d'Irlande du Nord (et non simplement de voyager à travers l'Irlande du Nord depuis le Royaume-Uni ou un pays tiers). L'UE pourrait autoriser ces produits certifiés à entrer sur le marché de l'UE via la République d'Irlande et à être traités comme des produits de l'UE. Cet arrangement pourrait en effet fonctionner, bien que les certificats devraient être vérifiés aux points de passage officiels ».
Comment le Royaume-Uni rendrait-il la pareille? Selon le Brexit Policy Institute:
Le Royaume-Uni pourrait autoriser ces produits certifiés à entrer sur le marché britannique en tant que produits nationaux », ce qui permettrait au Royaume-Uni de présenter cet arrangement comme un accord symétrique.
Ce n'est guère un accord réciproque avec l'UE, c'est plus comme manger votre gâteau et l'avoir aussi. Un accord réciproque exigera que les produits originaires de la République d'Irlande passent librement en Irlande du Nord et au Royaume-Uni. Et cela soulève des questions difficiles:
Le pouvoir exécutif d'Irlande du Nord pourrait-il discriminer les produits non fabriqués en Irlande du Nord, conformément à la loi britannique? Peut-être que oui, et l'exécutif sera disposé à le faire pour promouvoir les exportations de l'Irlande du Nord vers les marchés de l'UE.
La République d'Irlande pourrait-elle discriminer les produits originaires d'autres États membres de l'UE? Probablement pas, et le gouvernement ne serait pas disposé à faire des efforts particuliers pour un petit partenaire commercial.
Un arrangement réciproque pratique consisterait à traiter tous les produits de l'UE entrant en Irlande du Nord en provenance de la République d'Irlande comme des produits nationaux. Mais un tel arrangement sera une porte dérobée pour les produits de l'UE au Royaume-Uni.
En outre, si le Royaume-Uni souhaite reprendre le contrôle de ses frontières », comme l'un des objectifs du Brexit, il ne peut pas éviter le caractère dur de la Ligne verte lorsqu'il s'agit de franchir des personnes. Seul un accord réciproque convenu que n'importe qui en République d'Irlande peut traverser en Irlande du Nord, et inversement, rendra inutile une frontière dure. Mais un tel accord sera une porte dérobée des citoyens de l'UE au Royaume-Uni.
Si quelqu'un espère que le modèle de la Ligne verte pourrait encore servir l'Irlande du Nord, n'oublions pas les différences d'échelle entre les deux îles. Les passages de personnes et de marchandises à travers la frontière nord-Irlande-Irlande sont d'un ordre de grandeur plus importants que les passages à travers la Ligne verte.
Asymétries entre les cas de l'Irlande du Nord et de Chypre
Certains aspects du règlement de la Ligne verte concernant les marchandises pourraient en effet inspirer une frontière avec l'Irlande du Nord après le Brexit. Cependant, de tels arrangements nécessitent des points de passage officiels, ce que tout le monde convient d'éviter en Irlande du Nord. Ce point saillant est manifestement absent lorsque la Ligne verte est invoquée comme modèle.
Il existe deux asymétries importantes entre les cas de l'Irlande du Nord et de Chypre. Il convient de les garder à l'esprit, car ils définissent ce que le modèle de la Ligne verte pourrait et ne pourrait pas réaliser.
Premièrement, la République de Chypre est membre de l'UE et le règlement de la Ligne verte permet à une partie de son territoire non contrôlée par le gouvernement de bénéficier des avantages de l'adhésion. L'interlocuteur de l'UE est un État membre. Dans le cas de l'Irlande du Nord, des arrangements sont recherchés pour un territoire qui sera sous le contrôle d'un État non membre (Royaume-Uni). Il n'y aura pas d'interlocuteur des États membres et l'UE devra traiter avec une région. Le cas de Chypre est plus facile à cet égard.
Deuxièmement, Chypre du Nord n'a pas d'autorités d'État officiellement reconnues. Les accords qui nécessitent un souverain - tels que le contrôle douanier, la délivrance des permis de conduire et des certificats de contrôle technique des véhicules - ne peuvent pas être élaborés entre la République de Chypre et le nord. La situation entre le Royaume-Uni et l'Irlande du Nord et la République d'Irlande est plus facile à cet égard.
Donner un bon exemple
Où nous mène cette discussion? L'espoir que Green Line puisse être un modèle est, à notre avis, déplacé. Aucun pays divisé par la force et demeurant divisé pendant 43 ans ne peut être un modèle. La Ligne verte est un exemple d'exceptionnalisme qui doit être normalisé et non devenir la norme. Il peut y avoir un consensus sur les desiderata pour l'Irlande du Nord, mais ils ne peuvent pas être atteints en utilisant le modèle de la Ligne verte.
Si le Royaume-Uni et l'UE font preuve d'une imagination suffisante pour trouver une solution, cela pourrait devenir un modèle pour Chypre. Mais faire de la Ligne verte d'une Chypre divisée le modèle pour l'Irlande créera plus de problèmes qu'elle n'en résoudra. Cela va reculer.
Il existe déjà un certain nombre de «fudges» à la frontière irlandaise qui semblent fonctionner correctement. Par exemple, dans le domaine de l'immigration, il y a beaucoup de partage d'informations sur les citoyens non européens entre la Grande-Bretagne et l'Irlande (enfin, principalement à sens unique). Afin de maintenir une frontière ouverte, l'Irlande n'a jamais adhéré à Schengen et assombrit efficacement le système britannique. Il n'y a pas de contrôle des passeports à la frontière, mais il y a une surveillance des transports publics - J'ai entendu quelques histoires d'arrêts d'autobus bien en Irlande du Nord avec des personnes contrôlées, et cela semble souvent être basé sur des pourboires ou d'autres formes de surveillance. Je suppose que vous pourriez appeler cela une sorte de frontière roulante informelle entre la vraie frontière et les ferries entre NI et l'Écosse. C'est une situation déroutante car de nombreux immigrants légaux en Irlande ne savent pas qu'ils ont besoin d'un visa pour passer à NI. Il n'est pas inconnu, en passant, que les personnes en transit par Heathrow à Dublin soient arrêtées et renvoyées par l'immigration britannique à Heathrow au motif qu'elles croient que la personne tentera d'entrer au Royaume-Uni via la frontière existante.
Mais le volume même du trafic au-dessus de la frontière partagée rendra toute sorte de contrôle des passeports extrêmement difficile. De nombreuses personnes vivent et travaillent au-delà des frontières et traverseront quotidiennement. Même pendant les «troubles» et avant l'ouverture du marché commun, la frontière était nécessairement assez lâche et la contrebande était une industrie majeure (peut-être la plus importante) dans ces régions.
En réalité, la seule solution réalisable consisterait probablement à conclure un accord selon lequel NI resterait membre de l'UE - ce pour quoi ils ont voté. Mais dans la situation politique actuelle, cela n'a aucune chance.
Un autre problème est les troubles publics. Tout contrôle aux frontières sera extrêmement impopulaire pour les communautés des deux côtés, car il est considéré comme vital pour de nombreuses entreprises. Ce ne sont pas seulement des problèmes politiques, je peux bien voir des sit-in et des manifestations contre toute tentative de construire des barrières physiques, juste de la part des populations locales craignant pour leur travail. Ces choses ont un moyen de devenir incontrôlables.